Rivista Italiana di Medicina Legale e del Diritto in campo sanitario

Rivista: Rivista Italiana di Medicina Legale (e del Diritto in campo sanitario)
Anno: 2018
Fascicolo: n. 1
Editore: Giuffrè Francis Lefebvre
ISSN: 1124-3376
Autori: Patanè Andrea
Titolo: OBBLIGO DI VACCINAZIONE E RIPARTO DI COMPETENZE LEGISLATIVE. NOTA A CORTE COST. N. 5 DEL 2018
Pagine: pp. 267-266
Keywords: Vaccini obbligatori, riparto di competenze Stato Regioni, livelli essenziali di assistenza, riserva di legge, principi fondamentali

Il tema delle vaccinazioni è tornato al centro dell’attenzione negli ultimi anni, a seguito di un crescente dibattito nella società sulle conseguenze per la salute, soprattutto dei più piccoli. Come noto, anche sulla scia di slogan utilizzati da alcune forze politiche per contrastare, a loro dire, il ruolo delle multinazionali farmaceutiche, si è diffusa nell’opinione pubblica la convinzione – per vero, minoritaria – dell’esistenza di effetti dannosi delle vaccinazioni sulla salute umana. Tuttavia, si tratta di tesi prive di sostegno scientifico. La comunità medica, infatti, è da tempo impegnata a dimostrare l’importanza di ricorrere ad alcune tipologie di vaccinazioni, soprattutto a fini di profilassi su larga scala contro il diffondersi di epidemie dall’esito infausto per la salute della popolazione. Lungo tale crinale si colloca il decreto legge n. 73 del 2017 (poi convertito con la legge n. 119 del 2017), con il quale è stato, tra l’altro, previsto l’obbligo di vaccinazione per gli studenti che frequentano i primi anni del ciclo scolastico. L’intervento normativo dello Stato è stato oggetto di impugnativa dinnanzi alla Corte costituzionale da parte della Regione Veneto, ai sensi dell’art. 127 Cost. Il giudice delle leggi, con la sentenza in commento, ha rigettato il ricorso regionale, richiamando peraltro precedenti arresti in materia. Lo scritto, dopo un breve inquadramento del tema delle vaccinazioni obbligatorie, prende in esame la pronuncia della Corte, soprattutto con riguardo agli importanti profili attinenti al riparto costituzionale di competenze legislative tra lo Stato e le Regioni.

OBBLIGO DI VACCINAZIONE E RIPARTO DI COMPETENZE LEGISLATIVE. NOTA A CORTE COST. N. 5 DEL 2018


1) In ordine alla possibilità di adottare un decreto legge, anche in chiave di ricostruzione della più recente giurisprudenza, si veda A. Negroni, L’obbligatorietà delle vaccinazioni (decreto legge n. 73/2017) è questione eminente di diritto costituzionale, in Osservatorio Quaderni Costituzionali, 29 giugno, 2017.
2) Sono stati esclusi dai vaccini obbligatori l’antimeningococcico C e B.
3) I dodici vaccini previsti dal decreto sono: a) anti-poliomielitica; b) anti-difterica; c) anti-tetanica; d) anti-epatite B; e) anti-pertosse; f) anti-haemophilus influenza e tipo b; g) anti-meningococcica B; h) anti-meningococcica C; i) anti-morbillo; l) anti-rosolia; m) anti-parotite; n) anti-varicella.
4) Con riferimento alle sanzioni il decreto e la successiva legge di conversione prevedono che « In caso di mancata osservanza dell’obbligo vaccinale, di cui al comma 1, ai genitori esercenti la responsabilità genitoriale e ai tutori è comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecento a euro settemilacinquecento. Non incorrono nella sanzione di cui al primo periodo del presente comma i genitori esercenti la responsabilità genitoriale e i tutori che, a seguito di contestazione da parte dell’azienda sanitaria locale territorialmente competente, provvedano, nel termine indicato nell’atto di contestazione, a far somministrare al minore il vaccino ovvero la prima dose del ciclo vaccinale, a condizione che il completamento del ciclo previsto per ciascuna vaccinazione obbligatoria avvenga nel rispetto delle tempistiche stabilite dalla schedula vaccinale in relazione all’età ».
5) Punto in diritto 7.2.5.
6) Per un approfondimento sul tema si veda D. Morana, La tutela della salute fra competenze statali e regionali: indirizzi della giurisprudenza costituzionale e nuovi sviluppi normativi in, Osservatorio Costituzionale, Fasc. 1, 2018, in cui, oltre ad un’ampia valutazione sulla recente normativa e sul rapporto tra Stato e Regioni ha trattato il tema della « La tutela della salute nel “sistema” delle materie dell’art. 117 Cost.: competenze finalistiche e leale collaborazione » in cui si ribadisce che « il modulo collaborativo tra lo Stato e le Regioni resta la chiave di volta del sistema delle competenze statali e regionali per la salute: approccio che è stato ribadito da ultimo nella disciplina ».
7) Tra le ultime pronunce la Corte, nella sentenza Corte cost. n. 251/2016, giudicando sull’adozione di un decreto legislativo senza coinvolgimento delle Regioni, ha avuto modo di pronunciarsi sul principio di « leale collaborazione » affermando tra l’altro che « il legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze ». Sul punto si veda A. Ambrosi, « Concorrenza di competenze » e intervento delle Regioni nel procedimento di formazione del decreto legislativo, in Le Regioni, n. 3, 2017.
8) Sui quali cfr., in questa rivista, il contributo di Nicoletta Vettori. Sono vari gli aspetti, tra cui uno dei motivi di indubbio interesse che la Regione Veneto asserisce per contestare l’obbligatorietà attiene al diritto di autodeterminazione dei singoli. Un’attenta dottrina si è soffermata proprio sul profilo della dell’« autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale » e che è stato trattato nella sentenza n. 307 del 1990 in cui la Corte ha affermato che il diritto all’autodeterminazione viene richiamato « non ai fini di legittimare il rifiuto di un trattamento sanitario, bensì ne viene sottolineato il profilo della scelta libera e consapevole; in altre parole, per quanto opinabile e incerta possa essere la distinzione fra libertà negative e libertà positive, è indubbio che la Corte costituzionale in questa pronuncia ponga l’accento sulla libertà di (scegliere, secondo l’art. 13 Cost.) e non sulla libertà da (i trattamenti sanitari, ex art. 32, comma 2 Cost.) », così R. Balduzzi, D. Paris, Corte costituzionale e consenso informato tra diritti fondamentali e ripartizione delle competenze legislative, in Giur. cost., fasc. 6, 2008, 4964 ss. Sul punto anche la sentenza Corte cost. n. 5 del 2018 ritiene la questione non fondata, con gli argomenti al punto in diritto 8.2.
9) F. Minni, A. Morrone, Il diritto alla salute nella giurisprudenza della Corte costituzionale italiana, in Rivista AIC, n. 3/2013.
10) D. Messineo, Problemi in tema di discipline regionali sui trattamenti sanitari: il caso dei vaccini, in Le Regioni, n. 2, 2009, pp. 331-357.
11) Del resto, la riconducibilità di numerosi profili in materia di trattamenti sanitari ad un nucleo infrazionabile di tutele, quasi per definizione rimesse alla potestà legislativa dello Stato, è stata evidenziata da D. Morana, A proposito del fondamento costituzionale per il « consenso informato » ai trattamenti sanitari: considerazioni a margine della sent. n. 438 del 2008 della Corte costituzionale, in Giurisprudenza costituzionale, n. 6, 2008. L’autore in particolare, ipotizza la riconduzione del c.d. “consenso informato” alla disciplina dell’ordinamento civile”, materia di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, co. 2, Cost.
12) Nel ricorso proposto dal Veneto si è, altresì, fatto valere il vizio di insussistenza dei presupposti costituzionali per la decretazione d’urgenza. Il punto, pur rilevante, esula dalla prospettiva d’indagine della presente nota.
13) Nel testo del ricorso si rileva che « nel valutare l’impatto sull’autonomia finanziaria regionale occorre, infatti, considerare i costi dell’insieme degli ingenti adempimenti previsti a carico del sistema organizzativo regionale, sia soprattutto in termini di carico di lavoro in capo alle istituzioni regionali preposte alla somministrazione dei vaccini, sia per le ulteriori disposizioni che ricadono sull’organizzazione amministrativa regionale ».
14) Queste norme vengono a definire caratteristiche a fondamento dell’assetto ordinamentale e organizzativo del sistema scolastico (sentenze Corte cost. n. 284 del 2016, Corte cost. n. 62 del 2013, Corte cost. n. 279 del 2012) e ricadono nella potestà del legislatore statale.
15) Il dibattito sul tema ebbe inizio il 28 gennaio e si concluse con la seduta del 24 aprile del 1947.
16) In particolare Moro con il proprio emendamento ha chiesto che venisse previsto in Costituzione che « non soltanto ci si riferisce alla legge per determinare che i cittadini non possono essere assoggettati altrimenti a pratiche sanitarie » ma che venisse previsto un limite al legislatore « impedendo pratiche sanitarie lesive della dignità umana ». Allo stesso tempo in quella sede è stata sostenuta la tesi contraria, quella per cui per ragioni superiori la legge sarebbe stata « costretta ad imporre determinate pratiche sanitarie che con l’emendamento si vorrebbero escludere in ogni caso » (intervento nella seduta del 28 gennaio 1947 dell’On. Nobile). Questi – con le conoscenze scientifiche dell’epoca – affermava che « non è possibile porre un limite rigoroso al legislatore e che occorre ammettere possibilità di deroga. Bisogna, ad esempio, considerare se nel caso di gravi forme di pazzia ereditaria, le legge non abbia il dovere di prevedere misure sanitarie atte ad impedire che siano messi al mondo degli infelici destinati con certezza al terribile male ». La tesi, dimostratasi poi di minoranza, era quella di prevedere una disposizione che garantisse al legislatore di indirizzare il progresso della « civiltà medica facendosi interprete delle migliori pratiche della medicina senza alcun limite ». Un confronto acceso tra due posizioni di assoluto rilievo, perché portatrici di due visioni differenti rispetto al ruolo dello Stato nei trattamenti sanitari obbligatori. Ed è così che – a mo’ di esempio – l’on. Arata nell’ultimo giorno di dibattito dichiarò « noi voteremo a favore dell’emendamento Maffi per la soppressione della seconda parte dell’articolo 26. Nella frase: “Nessun trattamento sanitario può essere reso obbligatorio se non per legge”, noi vediamo, oltre una superfluità, una contraddizione in termini, perché non vi può essere un trattamento sanitario che sia obbligatorio senza una legge. Se così fosse diventerebbe un reato. Quindi la dizione è superflua e contraddittoria in sé stessa” ».
17) Sul punto F. Modugno, Trattamenti sanitari « non obbligatori » e Costituzione, in Diritto e Società, Fasc. 2, 1982, p. 302; C. Castronovo, Dignità della persona e garanzie costituzionali nei trattamenti sanitario obbligatori, in Vita e Pensiero, Milano, 1990 pp. 179-196; A. Negroni, Sul concetto di “trattamento sanitario obbligatorio”, in Rivista A.I.C., n. 4, 2017; P. D’Onofrio, I trattamenti sanitari obbligatori, in M. Sesta, M. Adversi, L’erogazione della prestazione medica tra diritto alla salute, principio di autodeterminazione e gestione ottimale delle risorse sanitarie, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014. Inoltre anche la recente dottrina ha riconosciuto che « Oggi i trattamenti sanitari obbligatori che riguardano la generalità della popolazione sono essenzialmente le vaccinazioni obbligatorie ». M. Cartabia, La giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 32, secondo comma, della Costituzione italiana, in Quaderni Costituzionali, Fasc. 2, 2012.
18) Sulla riserva di legge sia la dottrina più risalente sia quella più recente hanno posto l’accento sulla questione, B. Caravita, La disciplina costituzionale della salute, in Diritto e società, n. 1, 1984; A. Negroni, Decreto legge sui vaccini, riserva di legge e trattamenti sanitari obbligatori, in Quaderni Costituzionali, 2017; F. Modugno, Trattamenti sanitari « non obbligatori » e Costituzione, in Diritto e società, n. 1, 1982, pp. 303-304. B. Pezzini, Il diritto alla salute: profili costituzionali, in Diritto e società, n. 1, 1983; I. Ciolli, I Trattamenti Sanitari Obbligatori e il paziente con problemi psichici. Profili costituzionali, in A. Ruggeri (a cura di), Scritti in onore di Gaetano Silvestri, Giappichelli, Torino, 2016, p. 627 « nella disciplina di materie così delicate non è tanto decisivo stabilire in che misura la legge statale debba incidere, ma piuttosto quanto e se possa la materia essere disciplinata da fonti gerarchicamente inferiori alla legge: il fenomeno che più preoccupa è la delegificazione della materia, che aprirebbe uno spazio ulteriore al Governo anche in materie riservate al legislatore ordinario ».
19) M. Cartabia, La giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 32, secondo comma, della Costituzione italiana, in Quaderni Costituzionali, Fasc. 2, 2012. In merito alla competenza sulla tutela della salute contenuta nel Titolo V dopo la riforma del 2001 si veda A. Mattioni, Sull’idea di una « nuova » potestà concorrente della Regione, in Quaderni Regionali, Fasc. 1, 2003; R. Balduzzi, Titolo V e Tutela della salute, in Quaderni Regionali, Fasc. 1, 2002.
20) La Corte in una sentenza, già prima della riforma del Titolo V, aveva sancito che « L’invocazione dell’art. 32, secondo comma, anzi, è, a chi ben guardi, un fuor d’opera perché la riserva di legge così stabilita non esclude in assoluto le leggi regionali, quanto meno delle Regioni differenziate che sono titolari di specifiche funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, e ne dà conferma l’art. 80, primo comma, della legge n. 833/1978, istitutiva del servizio sanitario nazionale, che fa salve le competenze statutarie delle Regioni a statuto speciale ». Per una ricostruzione puntuale del tema, cfr. D. Morana, La salute nella Costituzione italiana, Giuffrè, Milano, 2002, p. 192.
21) Secondo un’interpretazione diffusa e recentemente ribadita proprio con riferimento al decreto n. 73 del 2017 « la riserva di cui all’art. 32 Cost. non è, specificamente, di “legge formale” e può, dunque, essere costituzionalmente soddisfatta anche mediante l’adozione di un decreto-legge, fatti salvi i requisiti di « straordinaria necessità ed urgenza » stabiliti dall’art. 77 Cost., oltreché i limiti imposti dall’art. 32 Cost. ai trattamenti sanitari obbligatori (tutela della salute pubblica e rispetto della persona umana) ». G. Pizzetti, Vaccini obbligatori: Le questioni aperte, in Rivista di BioDiritto, n. 2/2017, p. 19. In una ricostruzione dell’evoluzione sugli obblighi vaccinali è interessante ricordare che la mancata vaccinazione era sanzionata penalmente. Con la legge n. 689 del 1981 i reati di omessa vaccinazione vennero trasformati in illeciti amministrativi. Nel recente piano nazionale prevenzione vaccini si rinvia – infatti – ad una legge che possa garantire la tutela degli individui con misure quali « l’obbligo di certificazione dell’avvenuta effettuazione delle vaccinazioni previste dal calendario per l’ingresso scolastico ».
22) Tra le sentenze più rilevanti sul tema si vedano Corte cost. n. 307 del 1990, Corte cost. n. 210 del 1992, Corte cost. n. 132 del 1992, Corte cost. n. 118 del 1996, Corte cost. n. 258 del 1994. Tra gli altri si veda la rassegna di giurisprudenza sul tema, La giurisprudenza tra obbligatorietà dei trattamenti sanitari per la tutela della salute pubblica e danno derivante da vaccinazione obbligatoria, in Sanità Pubblica e Privata, n. 9, 2004, pp. 923-930. In questa evoluzione giurisprudenziale la Corte ha statuito che « la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost. se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale » Corte cost. n. 307 del 1990. Il tema della obbligatorietà della vaccinazione è dunque già stato preso in considerazione dalla Corte nella misura in cui questa ha già constatato la legittimità costituzionale della legge n. 51 del 1966 che aveva previsto l’obbligatorietà della vaccinazione antipoliomelitica Corte cost. n. 132 del 1992. La linea di continuità è dunque quella per cui l’obbligatorietà della somministrazione vaccinale attiene ad una correlazione che si instaura tra la limitazione della libertà personale a tutela della salute e dunque secondo un criterio di valorizzazione della solidarietà, un tema espresso nella sentenza Corte cost. n. 107 del 2012. Questa recente sentenza si colloca in una giurisprudenza risalente nel tempo in cui la Corte ha sancito che le disposizioni legislative che prevedono obbligatoriamente la somministrazione di vaccini sono compatibili con l’art. 32 Cost. In particolare, richiamo la sentenza Corte Cost. n. 258 del 1994, in cui il giudice delle leggi ha specificato che tale incompatibilità si ha in presenza dei seguenti requisiti: « a) il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale (cfr. sentenza 1990 n. 307); b) se vi sia “la previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario e, pertanto, tollerabili ».Sul punto, cfr. D. Vincenzi Amato, Tutela della salute e libertà individuale in, Giurisprudenza costituzionale, fasc. 12, 1982, p. 2479. Sul profilo della risarcibilità per quei casi in cui i trattamenti sanitari obbligatori o consigliati producano, F. Politi, La tutela del diritto alla salute nella Costituzione italiana, in F. Marinelli (a cura di), Lineamenti di diritto sanitario, Pacini giuridica, Pisa, 2016, p. 29.
23) M. Cartabia, La giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 32, secondo comma, della Costituzione italiana, op. cit., p. 456, « Oggi i trattamenti sanitari obbligatori che riguardano la generalità della popolazione sono essenzialmente le vaccinazioni obbligatorie ».
24) Con precipuo riguardo agli obblighi vaccinali generali per la popolazione in età pediatrica, il giudice costituzionale richiama, in particolare, quanto disposto dalla legge 6 giugno 1939, n. 891, dalla legge 5 marzo 1963, n. 292, dalla legge 4 febbraio 1966, n. 51 e dalla legge 27 maggio 1991, n. 165. In queste leggi, la certificazione relativa all’esecuzione della vaccinazione era prevista come documentazione da presentare all’atto dell’iscrizione alle scuole primarie e ad altre collettività infantili (legge n. 891 del 1939, artt. 3-4; legge n. 292 del 1963, art. 3-bis, introdotto dall’art. 1 della legge 20 marzo 1968, n. 419). Nei casi di inottemperanza erano previste – anche per effetto della legge 24 novembre 1981, n. 689 – sanzioni amministrative di carattere pecuniario. Inoltre, nell’ambito della disciplina dei servizi di medicina scolastica, preposti anche a funzioni di difesa contro le malattie infettive (d.P.R. 11 febbraio 1961, n. 264, recante) veniva introdotta la regola generale secondo cui « [i] direttori delle scuole e i capi degli istituti di istruzione pubblica o privata non possono ammettere alla scuola o agli esami gli alunni che non comprovino, con la presentazione di certificato rilasciato ai sensi di legge, di essere stati sottoposti alle vaccinazioni e rivaccinazioni obbligatorie » (d.P.R. n. 1518 del 1967, art. 47, primo comma). Come ricorda la Corte la suddetta disciplina è stata superata dal d.P.R. 26 gennaio 1999, n. 355, recante « Regolamento recante modificazioni al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1967, n. 1518, in materia di certificazioni relative alle vaccinazioni obbligatorie », fermo restando il controllo sulle certificazioni relative alle vaccinazioni e rivaccinazioni obbligatorie all’atto dell’ammissione alle scuole o agli esami e la segnalazione delle eventuali omissioni, da parte dei responsabili delle scuole e degli istituti di istruzione, alle amministrazioni sanitarie, e fermo restando altresì, ricorrendone i presupposti, il potere dell’autorità sanitaria di adottare interventi d’urgenza, ai sensi dell’art. 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59).
25) In conformità ad un ormai consolidato orientamento processuale della Corte, è stato precisato che le Regioni possono evocare parametri costituzionali diversi dalle disposizioni attributive delle competenze, solo nel caso in cui le violazioni di questi siano idonee – anche potenzialmente – a ripercuotersi sulle attribuzioni che la Costituzione conferisce alle Regioni. In questo caso la Regione che ricorre deve dimostrare che una competenza è stata lesa indicando le motivazioni di questa asserita lesione. Diversamente la Regione non può utilizzare parametri estranei al riparto delle attribuzioni costituzionali (ma sono da riferirsi ad altre materie e principi costituzionalmente garantiti) anche quando la finalità è quella di tutelare la popolazione di cui la stessa Regione è espressione.
26) Si tratta del parere reso, su richiesta del Presidente della Regione Veneto, dal Consiglio di Stato, Commissione Speciale, 20 settembre 2017, affare n. 1614/2017 e n. 265/2017.
27) In particolare, la Corte ha affermato che l’obbligo di somministrazione dei vaccini elencati nel decreto legge era stato peraltro previsto sia nel D.P.C.M. 29 novembre 2001 (Allegato 1), sia nel D.P.C.M. 12 gennaio 2017 (che ha aggiornato i Livelli essenziali di assistenza previsti dall’art. 1, co. 7, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502). Oltretutto si rammenti che proprio i LEA prevedono un numero di vaccini più ampio di quelli previsti dal d.l. n. 73 del 2017. Sull’obbligo delle Regioni di somministrare i vaccini in forza di quanto previsto dai LEA si è già riferito, sul punto si veda F. Corvaja, La legge del Veneto sulla sospensione dell’obbligo vaccinale per l’età evolutiva: scelta consentita o fuga in avanti del legislatore regionale ?, in Osservatorio sulle Fonti, n. 1, 2008.
28) Cfr. Sentenza Corte cost. n. 169 del 2007, Corte cost. n. 338 del 2003, Corte cost. n. 282 del 2002.
29) Sul punto, tra i precedenti, cfr. Corte cost. n. 192 del 2017, Corte cost. n. 301 del 2013, Corte cost. n. 79 del 2012, Corte cost. n. 108 del 2010.
30) Il Giudice delle leggi ha, invece, ritenuto inammissibili le censure regionali circa la violazione dell’art. 119 co. 1 e co. 4, Cost. perché non sorrette da adeguata motivazione circa la mancanza di capacità finanziaria del Sistema sanitario regionale Veneto di sostenere il costo delle vaccinazioni.
31) Sotto questo profilo, la Corte ha chiarito, peraltro, che l’obbligo di vaccinazione per poter frequentare la scuola rientra tra le « norme generali sull’istruzione » (art. 117, co. 2, lett. n), attraverso cui sono definite le « caratteristiche basilari dell’assetto ordinamentale e organizzativo del sistema scolastico »; in quanto tali, rientrano nella potestà legislativa statale.
32) Secondo la Corte, infatti, « pur nella varietà delle impostazioni », occorre tener conto della più accreditata opinione scientifica secondo cui occorre « stigmatizzare il calo delle coperture » e « raccomandare maggiore impegno e responsabilità nella diffusione delle vaccinazioni contro le malattie prevenibili ». In questo senso, è interessante il richiamo operato alle valutazioni del Comitato Nazionale di Bioetica sulla necessità di incrementare la copertura vaccinale. Si tratta, del resto, di un approccio ermeneutico presente anche nella giurisprudenza comune. Sul punto si veda, ad esempio, T.A.R. Friuli, Sez. 1, 16 gennaio 2016, n. 20, a parere del quale non si può « entrare nel merito di disquisizioni scientifiche sulla necessità delle vaccinazioni e sui rischi che esse comportano. In tale delicata materia risulta necessario quindi rifarsi alla consolidata letteratura scientifica e in particolare a quanto stabilito dall’Organizzazione mondiale della sanità, oltre che dagli organi sanitari italiani ».
33) L’opinione è già stata formulata da V. Molaschi, Verso il superamento degli obblighi vaccinali: considerazioni alla luce del Piano pimontese di promozione delle vaccinazioni 2006, in Sanità Pubblica e Privata, n. 6, 2006, pp. 25-37.
1) In ordine alla possibilità di adottare un decreto legge, anche in chiave di ricostruzione della più recente giurisprudenza, si veda A. Negroni, L’obbligatorietà delle vaccinazioni (decreto legge n. 73/2017) è questione eminente di diritto costituzionale, in Osservatorio Quaderni Costituzionali, 29 giugno, 2017.
2) Sono stati esclusi dai vaccini obbligatori l’antimeningococcico C e B.
3) I dodici vaccini previsti dal decreto sono: a) anti-poliomielitica; b) anti-difterica; c) anti-tetanica; d) anti-epatite B; e) anti-pertosse; f) anti-haemophilus influenza e tipo b; g) anti-meningococcica B; h) anti-meningococcica C; i) anti-morbillo; l) anti-rosolia; m) anti-parotite; n) anti-varicella.
4) Con riferimento alle sanzioni il decreto e la successiva legge di conversione prevedono che « In caso di mancata osservanza dell’obbligo vaccinale, di cui al comma 1, ai genitori esercenti la responsabilità genitoriale e ai tutori è comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecento a euro settemilacinquecento. Non incorrono nella sanzione di cui al primo periodo del presente comma i genitori esercenti la responsabilità genitoriale e i tutori che, a seguito di contestazione da parte dell’azienda sanitaria locale territorialmente competente, provvedano, nel termine indicato nell’atto di contestazione, a far somministrare al minore il vaccino ovvero la prima dose del ciclo vaccinale, a condizione che il completamento del ciclo previsto per ciascuna vaccinazione obbligatoria avvenga nel rispetto delle tempistiche stabilite dalla schedula vaccinale in relazione all’età ».
5) Punto in diritto 7.2.5.
6) Per un approfondimento sul tema si veda D. Morana, La tutela della salute fra competenze statali e regionali: indirizzi della giurisprudenza costituzionale e nuovi sviluppi normativi in, Osservatorio Costituzionale, Fasc. 1, 2018, in cui, oltre ad un’ampia valutazione sulla recente normativa e sul rapporto tra Stato e Regioni ha trattato il tema della « La tutela della salute nel “sistema” delle materie dell’art. 117 Cost.: competenze finalistiche e leale collaborazione » in cui si ribadisce che « il modulo collaborativo tra lo Stato e le Regioni resta la chiave di volta del sistema delle competenze statali e regionali per la salute: approccio che è stato ribadito da ultimo nella disciplina ».
7) Tra le ultime pronunce la Corte, nella sentenza Corte cost. n. 251/2016, giudicando sull’adozione di un decreto legislativo senza coinvolgimento delle Regioni, ha avuto modo di pronunciarsi sul principio di « leale collaborazione » affermando tra l’altro che « il legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze ». Sul punto si veda A. Ambrosi, « Concorrenza di competenze » e intervento delle Regioni nel procedimento di formazione del decreto legislativo, in Le Regioni, n. 3, 2017.
8) Sui quali cfr., in questa rivista, il contributo di Nicoletta Vettori. Sono vari gli aspetti, tra cui uno dei motivi di indubbio interesse che la Regione Veneto asserisce per contestare l’obbligatorietà attiene al diritto di autodeterminazione dei singoli. Un’attenta dottrina si è soffermata proprio sul profilo della dell’« autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale » e che è stato trattato nella sentenza n. 307 del 1990 in cui la Corte ha affermato che il diritto all’autodeterminazione viene richiamato « non ai fini di legittimare il rifiuto di un trattamento sanitario, bensì ne viene sottolineato il profilo della scelta libera e consapevole; in altre parole, per quanto opinabile e incerta possa essere la distinzione fra libertà negative e libertà positive, è indubbio che la Corte costituzionale in questa pronuncia ponga l’accento sulla libertà di (scegliere, secondo l’art. 13 Cost.) e non sulla libertà da (i trattamenti sanitari, ex art. 32, comma 2 Cost.) », così R. Balduzzi, D. Paris, Corte costituzionale e consenso informato tra diritti fondamentali e ripartizione delle competenze legislative, in Giur. cost., fasc. 6, 2008, 4964 ss. Sul punto anche la sentenza Corte cost. n. 5 del 2018 ritiene la questione non fondata, con gli argomenti al punto in diritto 8.2.
9) F. Minni, A. Morrone, Il diritto alla salute nella giurisprudenza della Corte costituzionale italiana, in Rivista AIC, n. 3/2013.
10) D. Messineo, Problemi in tema di discipline regionali sui trattamenti sanitari: il caso dei vaccini, in Le Regioni, n. 2, 2009, pp. 331-357.
11) Del resto, la riconducibilità di numerosi profili in materia di trattamenti sanitari ad un nucleo infrazionabile di tutele, quasi per definizione rimesse alla potestà legislativa dello Stato, è stata evidenziata da D. Morana, A proposito del fondamento costituzionale per il « consenso informato » ai trattamenti sanitari: considerazioni a margine della sent. n. 438 del 2008 della Corte costituzionale, in Giurisprudenza costituzionale, n. 6, 2008. L’autore in particolare, ipotizza la riconduzione del c.d. “consenso informato” alla disciplina dell’ordinamento civile”, materia di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, co. 2, Cost.
12) Nel ricorso proposto dal Veneto si è, altresì, fatto valere il vizio di insussistenza dei presupposti costituzionali per la decretazione d’urgenza. Il punto, pur rilevante, esula dalla prospettiva d’indagine della presente nota.
13) Nel testo del ricorso si rileva che « nel valutare l’impatto sull’autonomia finanziaria regionale occorre, infatti, considerare i costi dell’insieme degli ingenti adempimenti previsti a carico del sistema organizzativo regionale, sia soprattutto in termini di carico di lavoro in capo alle istituzioni regionali preposte alla somministrazione dei vaccini, sia per le ulteriori disposizioni che ricadono sull’organizzazione amministrativa regionale ».
14) Queste norme vengono a definire caratteristiche a fondamento dell’assetto ordinamentale e organizzativo del sistema scolastico (sentenze Corte cost. n. 284 del 2016, Corte cost. n. 62 del 2013, Corte cost. n. 279 del 2012) e ricadono nella potestà del legislatore statale.
15) Il dibattito sul tema ebbe inizio il 28 gennaio e si concluse con la seduta del 24 aprile del 1947.
16) In particolare Moro con il proprio emendamento ha chiesto che venisse previsto in Costituzione che « non soltanto ci si riferisce alla legge per determinare che i cittadini non possono essere assoggettati altrimenti a pratiche sanitarie » ma che venisse previsto un limite al legislatore « impedendo pratiche sanitarie lesive della dignità umana ». Allo stesso tempo in quella sede è stata sostenuta la tesi contraria, quella per cui per ragioni superiori la legge sarebbe stata « costretta ad imporre determinate pratiche sanitarie che con l’emendamento si vorrebbero escludere in ogni caso » (intervento nella seduta del 28 gennaio 1947 dell’On. Nobile). Questi – con le conoscenze scientifiche dell’epoca – affermava che « non è possibile porre un limite rigoroso al legislatore e che occorre ammettere possibilità di deroga. Bisogna, ad esempio, considerare se nel caso di gravi forme di pazzia ereditaria, le legge non abbia il dovere di prevedere misure sanitarie atte ad impedire che siano messi al mondo degli infelici destinati con certezza al terribile male ». La tesi, dimostratasi poi di minoranza, era quella di prevedere una disposizione che garantisse al legislatore di indirizzare il progresso della « civiltà medica facendosi interprete delle migliori pratiche della medicina senza alcun limite ». Un confronto acceso tra due posizioni di assoluto rilievo, perché portatrici di due visioni differenti rispetto al ruolo dello Stato nei trattamenti sanitari obbligatori. Ed è così che – a mo’ di esempio – l’on. Arata nell’ultimo giorno di dibattito dichiarò « noi voteremo a favore dell’emendamento Maffi per la soppressione della seconda parte dell’articolo 26. Nella frase: “Nessun trattamento sanitario può essere reso obbligatorio se non per legge”, noi vediamo, oltre una superfluità, una contraddizione in termini, perché non vi può essere un trattamento sanitario che sia obbligatorio senza una legge. Se così fosse diventerebbe un reato. Quindi la dizione è superflua e contraddittoria in sé stessa” ».
17) Sul punto F. Modugno, Trattamenti sanitari « non obbligatori » e Costituzione, in Diritto e Società, Fasc. 2, 1982, p. 302; C. Castronovo, Dignità della persona e garanzie costituzionali nei trattamenti sanitario obbligatori, in Vita e Pensiero, Milano, 1990 pp. 179-196; A. Negroni, Sul concetto di “trattamento sanitario obbligatorio”, in Rivista A.I.C., n. 4, 2017; P. D’Onofrio, I trattamenti sanitari obbligatori, in M. Sesta, M. Adversi, L’erogazione della prestazione medica tra diritto alla salute, principio di autodeterminazione e gestione ottimale delle risorse sanitarie, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2014. Inoltre anche la recente dottrina ha riconosciuto che « Oggi i trattamenti sanitari obbligatori che riguardano la generalità della popolazione sono essenzialmente le vaccinazioni obbligatorie ». M. Cartabia, La giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 32, secondo comma, della Costituzione italiana, in Quaderni Costituzionali, Fasc. 2, 2012.
18) Sulla riserva di legge sia la dottrina più risalente sia quella più recente hanno posto l’accento sulla questione, B. Caravita, La disciplina costituzionale della salute, in Diritto e società, n. 1, 1984; A. Negroni, Decreto legge sui vaccini, riserva di legge e trattamenti sanitari obbligatori, in Quaderni Costituzionali, 2017; F. Modugno, Trattamenti sanitari « non obbligatori » e Costituzione, in Diritto e società, n. 1, 1982, pp. 303-304. B. Pezzini, Il diritto alla salute: profili costituzionali, in Diritto e società, n. 1, 1983; I. Ciolli, I Trattamenti Sanitari Obbligatori e il paziente con problemi psichici. Profili costituzionali, in A. Ruggeri (a cura di), Scritti in onore di Gaetano Silvestri, Giappichelli, Torino, 2016, p. 627 « nella disciplina di materie così delicate non è tanto decisivo stabilire in che misura la legge statale debba incidere, ma piuttosto quanto e se possa la materia essere disciplinata da fonti gerarchicamente inferiori alla legge: il fenomeno che più preoccupa è la delegificazione della materia, che aprirebbe uno spazio ulteriore al Governo anche in materie riservate al legislatore ordinario ».
19) M. Cartabia, La giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 32, secondo comma, della Costituzione italiana, in Quaderni Costituzionali, Fasc. 2, 2012. In merito alla competenza sulla tutela della salute contenuta nel Titolo V dopo la riforma del 2001 si veda A. Mattioni, Sull’idea di una « nuova » potestà concorrente della Regione, in Quaderni Regionali, Fasc. 1, 2003; R. Balduzzi, Titolo V e Tutela della salute, in Quaderni Regionali, Fasc. 1, 2002.
20) La Corte in una sentenza, già prima della riforma del Titolo V, aveva sancito che « L’invocazione dell’art. 32, secondo comma, anzi, è, a chi ben guardi, un fuor d’opera perché la riserva di legge così stabilita non esclude in assoluto le leggi regionali, quanto meno delle Regioni differenziate che sono titolari di specifiche funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, e ne dà conferma l’art. 80, primo comma, della legge n. 833/1978, istitutiva del servizio sanitario nazionale, che fa salve le competenze statutarie delle Regioni a statuto speciale ». Per una ricostruzione puntuale del tema, cfr. D. Morana, La salute nella Costituzione italiana, Giuffrè, Milano, 2002, p. 192.
21) Secondo un’interpretazione diffusa e recentemente ribadita proprio con riferimento al decreto n. 73 del 2017 « la riserva di cui all’art. 32 Cost. non è, specificamente, di “legge formale” e può, dunque, essere costituzionalmente soddisfatta anche mediante l’adozione di un decreto-legge, fatti salvi i requisiti di « straordinaria necessità ed urgenza » stabiliti dall’art. 77 Cost., oltreché i limiti imposti dall’art. 32 Cost. ai trattamenti sanitari obbligatori (tutela della salute pubblica e rispetto della persona umana) ». G. Pizzetti, Vaccini obbligatori: Le questioni aperte, in Rivista di BioDiritto, n. 2/2017, p. 19. In una ricostruzione dell’evoluzione sugli obblighi vaccinali è interessante ricordare che la mancata vaccinazione era sanzionata penalmente. Con la legge n. 689 del 1981 i reati di omessa vaccinazione vennero trasformati in illeciti amministrativi. Nel recente piano nazionale prevenzione vaccini si rinvia – infatti – ad una legge che possa garantire la tutela degli individui con misure quali « l’obbligo di certificazione dell’avvenuta effettuazione delle vaccinazioni previste dal calendario per l’ingresso scolastico ».
22) Tra le sentenze più rilevanti sul tema si vedano Corte cost. n. 307 del 1990, Corte cost. n. 210 del 1992, Corte cost. n. 132 del 1992, Corte cost. n. 118 del 1996, Corte cost. n. 258 del 1994. Tra gli altri si veda la rassegna di giurisprudenza sul tema, La giurisprudenza tra obbligatorietà dei trattamenti sanitari per la tutela della salute pubblica e danno derivante da vaccinazione obbligatoria, in Sanità Pubblica e Privata, n. 9, 2004, pp. 923-930. In questa evoluzione giurisprudenziale la Corte ha statuito che « la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost. se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale » Corte cost. n. 307 del 1990. Il tema della obbligatorietà della vaccinazione è dunque già stato preso in considerazione dalla Corte nella misura in cui questa ha già constatato la legittimità costituzionale della legge n. 51 del 1966 che aveva previsto l’obbligatorietà della vaccinazione antipoliomelitica Corte cost. n. 132 del 1992. La linea di continuità è dunque quella per cui l’obbligatorietà della somministrazione vaccinale attiene ad una correlazione che si instaura tra la limitazione della libertà personale a tutela della salute e dunque secondo un criterio di valorizzazione della solidarietà, un tema espresso nella sentenza Corte cost. n. 107 del 2012. Questa recente sentenza si colloca in una giurisprudenza risalente nel tempo in cui la Corte ha sancito che le disposizioni legislative che prevedono obbligatoriamente la somministrazione di vaccini sono compatibili con l’art. 32 Cost. In particolare, richiamo la sentenza Corte Cost. n. 258 del 1994, in cui il giudice delle leggi ha specificato che tale incompatibilità si ha in presenza dei seguenti requisiti: « a) il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale (cfr. sentenza 1990 n. 307); b) se vi sia “la previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario e, pertanto, tollerabili ».Sul punto, cfr. D. Vincenzi Amato, Tutela della salute e libertà individuale in, Giurisprudenza costituzionale, fasc. 12, 1982, p. 2479. Sul profilo della risarcibilità per quei casi in cui i trattamenti sanitari obbligatori o consigliati producano, F. Politi, La tutela del diritto alla salute nella Costituzione italiana, in F. Marinelli (a cura di), Lineamenti di diritto sanitario, Pacini giuridica, Pisa, 2016, p. 29.
23) M. Cartabia, La giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 32, secondo comma, della Costituzione italiana, op. cit., p. 456, « Oggi i trattamenti sanitari obbligatori che riguardano la generalità della popolazione sono essenzialmente le vaccinazioni obbligatorie ».
24) Con precipuo riguardo agli obblighi vaccinali generali per la popolazione in età pediatrica, il giudice costituzionale richiama, in particolare, quanto disposto dalla legge 6 giugno 1939, n. 891, dalla legge 5 marzo 1963, n. 292, dalla legge 4 febbraio 1966, n. 51 e dalla legge 27 maggio 1991, n. 165. In queste leggi, la certificazione relativa all’esecuzione della vaccinazione era prevista come documentazione da presentare all’atto dell’iscrizione alle scuole primarie e ad altre collettività infantili (legge n. 891 del 1939, artt. 3-4; legge n. 292 del 1963, art. 3-bis, introdotto dall’art. 1 della legge 20 marzo 1968, n. 419). Nei casi di inottemperanza erano previste – anche per effetto della legge 24 novembre 1981, n. 689 – sanzioni amministrative di carattere pecuniario. Inoltre, nell’ambito della disciplina dei servizi di medicina scolastica, preposti anche a funzioni di difesa contro le malattie infettive (d.P.R. 11 febbraio 1961, n. 264, recante) veniva introdotta la regola generale secondo cui « [i] direttori delle scuole e i capi degli istituti di istruzione pubblica o privata non possono ammettere alla scuola o agli esami gli alunni che non comprovino, con la presentazione di certificato rilasciato ai sensi di legge, di essere stati sottoposti alle vaccinazioni e rivaccinazioni obbligatorie » (d.P.R. n. 1518 del 1967, art. 47, primo comma). Come ricorda la Corte la suddetta disciplina è stata superata dal d.P.R. 26 gennaio 1999, n. 355, recante « Regolamento recante modificazioni al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1967, n. 1518, in materia di certificazioni relative alle vaccinazioni obbligatorie », fermo restando il controllo sulle certificazioni relative alle vaccinazioni e rivaccinazioni obbligatorie all’atto dell’ammissione alle scuole o agli esami e la segnalazione delle eventuali omissioni, da parte dei responsabili delle scuole e degli istituti di istruzione, alle amministrazioni sanitarie, e fermo restando altresì, ricorrendone i presupposti, il potere dell’autorità sanitaria di adottare interventi d’urgenza, ai sensi dell’art. 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59).
25) In conformità ad un ormai consolidato orientamento processuale della Corte, è stato precisato che le Regioni possono evocare parametri costituzionali diversi dalle disposizioni attributive delle competenze, solo nel caso in cui le violazioni di questi siano idonee – anche potenzialmente – a ripercuotersi sulle attribuzioni che la Costituzione conferisce alle Regioni. In questo caso la Regione che ricorre deve dimostrare che una competenza è stata lesa indicando le motivazioni di questa asserita lesione. Diversamente la Regione non può utilizzare parametri estranei al riparto delle attribuzioni costituzionali (ma sono da riferirsi ad altre materie e principi costituzionalmente garantiti) anche quando la finalità è quella di tutelare la popolazione di cui la stessa Regione è espressione.
26) Si tratta del parere reso, su richiesta del Presidente della Regione Veneto, dal Consiglio di Stato, Commissione Speciale, 20 settembre 2017, affare n. 1614/2017 e n. 265/2017.
27) In particolare, la Corte ha affermato che l’obbligo di somministrazione dei vaccini elencati nel decreto legge era stato peraltro previsto sia nel D.P.C.M. 29 novembre 2001 (Allegato 1), sia nel D.P.C.M. 12 gennaio 2017 (che ha aggiornato i Livelli essenziali di assistenza previsti dall’art. 1, co. 7, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502). Oltretutto si rammenti che proprio i LEA prevedono un numero di vaccini più ampio di quelli previsti dal d.l. n. 73 del 2017. Sull’obbligo delle Regioni di somministrare i vaccini in forza di quanto previsto dai LEA si è già riferito, sul punto si veda F. Corvaja, La legge del Veneto sulla sospensione dell’obbligo vaccinale per l’età evolutiva: scelta consentita o fuga in avanti del legislatore regionale ?, in Osservatorio sulle Fonti, n. 1, 2008.
28) Cfr. Sentenza Corte cost. n. 169 del 2007, Corte cost. n. 338 del 2003, Corte cost. n. 282 del 2002.
29) Sul punto, tra i precedenti, cfr. Corte cost. n. 192 del 2017, Corte cost. n. 301 del 2013, Corte cost. n. 79 del 2012, Corte cost. n. 108 del 2010.
30) Il Giudice delle leggi ha, invece, ritenuto inammissibili le censure regionali circa la violazione dell’art. 119 co. 1 e co. 4, Cost. perché non sorrette da adeguata motivazione circa la mancanza di capacità finanziaria del Sistema sanitario regionale Veneto di sostenere il costo delle vaccinazioni.
31) Sotto questo profilo, la Corte ha chiarito, peraltro, che l’obbligo di vaccinazione per poter frequentare la scuola rientra tra le « norme generali sull’istruzione » (art. 117, co. 2, lett. n), attraverso cui sono definite le « caratteristiche basilari dell’assetto ordinamentale e organizzativo del sistema scolastico »; in quanto tali, rientrano nella potestà legislativa statale.
32) Secondo la Corte, infatti, « pur nella varietà delle impostazioni », occorre tener conto della più accreditata opinione scientifica secondo cui occorre « stigmatizzare il calo delle coperture » e « raccomandare maggiore impegno e responsabilità nella diffusione delle vaccinazioni contro le malattie prevenibili ». In questo senso, è interessante il richiamo operato alle valutazioni del Comitato Nazionale di Bioetica sulla necessità di incrementare la copertura vaccinale. Si tratta, del resto, di un approccio ermeneutico presente anche nella giurisprudenza comune. Sul punto si veda, ad esempio, T.A.R. Friuli, Sez. 1, 16 gennaio 2016, n. 20, a parere del quale non si può « entrare nel merito di disquisizioni scientifiche sulla necessità delle vaccinazioni e sui rischi che esse comportano. In tale delicata materia risulta necessario quindi rifarsi alla consolidata letteratura scientifica e in particolare a quanto stabilito dall’Organizzazione mondiale della sanità, oltre che dagli organi sanitari italiani ».
33) L’opinione è già stata formulata da V. Molaschi, Verso il superamento degli obblighi vaccinali: considerazioni alla luce del Piano pimontese di promozione delle vaccinazioni 2006, in Sanità Pubblica e Privata, n. 6, 2006, pp. 25-37.
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