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    La responsabilità per danno ambientale

    La responsabilità per danno ambientale

    Definire il danno ambientale senza saper cosa debba intendersi per “ambiente” può apparire cosa ardua, eppure nel diritto positivo italiano non esiste una definizione del bene (giuridico) ambiente. Il problema definitorio si è posto fortemente in dottrina e giurisprudenza, anche costituzionale, senza però che si sia riusciti ad addivenire a una nozione di ambiente che non sia troppo generica e vaga e, pertanto, inutile in termini giuridici. 

    E' notissima la teoria di M.S. Giannini sui tre significati giuridici di ambiente (ambiente come paesaggio; ambiente come difesa degli elementi costitutivi del pianeta -acqua, suolo, aria ecc.- e ambiente come territorio oggetto del diritto urbanistico) a cui si sono rifatti tutti gli autori che hanno disconosciuto nell'ambiente un bene giuridico unitario; ma già a metà degli anni ottanta la dottrina e la giurisprudenza, partendo dall'analisi degli artt. 9 e 32 della Costituzione, si orientarono verso una definizione di ambiente come bene giuridico unitario. 

    Dopo l'introduzione dell'art. 18 della L. 349/1986 l'acceso dibattito sul tema ha portato a ritenere che l'ambiente sia un bene giuridico unitario, immateriale, non patrimoniale, di natura composita, dinamica, relazionale in relazione al quale si configurano interessi individuali, collettivi e pubblici. La stessa Corte Costituzionale, chiamata a decidere sulla legittimità dell'art. 18 della L. 349/86, con la nota sentenza del 30 dicembre 1987, n. 641, ha sostenuto che l'ambiente è un “bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutele; ma tutte nell'insieme, sono riconducibili ad unità”; l'ambiente rappresenterebbe, inoltre, un valore primario e assoluto protetto da norme di rango costituzionale (art. 9 e 32 della Cost.) già prima dell'emanazione dell'art. 18 della legge 349/86. Anche la riforma della carta costituzione, intervenuta con la Legge costituzionale n. 3 del 2001, ha introdotto la parola “ambiente” nel testo della costituzione senza affrontare l'annosa questione definitoria.

    Certo è che la legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente, pur senza fornire alcun utile criterio definitorio del bene tutelato, introduceva per la prima volta nel nostro ordinamento un sistema speciale di responsabilità per danno all'ambiente. 

    Della nozione giuridica di bene ambiente si è tornato a parlare a seguito dell'adozione della direttiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale. La direttiva non fornisce una definizione di “ambiente”, ma piuttosto di “danno ambientale”.

    Ai sensi della direttiva 2004/35/CE costituisce danno ambientale: 

    a) il danno alle specie e agli habitat naturali protetti in base alle direttive Habitat ed Uccelli della Comunità Europea, ad esclusione di quei danni preventivamente identificati di un'“attività professionale” espressamente autorizzata dalle autorità competenti. Rientrano tra le specie e gli habitat protetti anche quelle designate dallo Stato Membro come equivalenti ai fini della tutela a quelle individuate dal diritto comunitario.

    b) Il danno alle acque, vale a dire qualsiasi modificazione significativa e negativa dello stato ecologico, chimico e/o quantitativo e/o sul potenziale ecologico delle acque interessate, quali definiti nella direttiva 2000/60/CE, a eccezione degli effetti negativi cui si applica l'articolo 4, paragrafo 7 di tale direttiva;

    c) ogni contaminazione del terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell'introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze preparati organismi o microrganismi.

    Occorre precisare che questa definizione è relativa esclusivamente a quei danni ambientali per cui, a giudizio del legislatore comunitario, può essere posto rimedio attraverso un sistema di responsabilità civile ed è quindi finalizzata a delimitare il campo di applicazione della direttiva 2004/35/CE, non certo ad escludere l'esistenza di altre tipologie di danno ambientale.

    Per il legislatore comunitario, infatti, “A non tutte le forme di danno ambientale può essere posto rimedio attraverso la responsabilità civile”; affinché il sistema di responsabilità civile sia efficace il danno ambientale: 1) deve essere concreto e quantificabile, 2) i responsabili debbono essere (teoricamente) individuabili e 3) deve essere (teoricamente) possibile accertare il nesso di causalità tra il danno e l'attività del responsabile. 

    La direttiva, pertanto, esclude espressamente dal suo ambito di applicazione tutte le forme di inquinamento diffuso per la cui riparazione gli strumenti di tutela definiti dalla stessa non avrebbero alcuna efficacia o non sarebbero concretamente applicabili.

    Nell'ordinamento italiano la direttiva 2004/35/CE ha trovato attuazione con il D. Lgs. 152/2006 e succ. mod e int., Parte Sesta “Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente”. Al primo comma dell'art. 300 del recente testo di legge, il legislatore italiano fornisce per la prima volta una definizione di danno ambientale che suscita non poche perplessità. La disposizione citata recita testualmente “E' danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell'utilità assicurata da quest'ultima”. Trattasi di una definizione diversa da quella di cui all'art. 2 della direttiva 2004/35/CE perché effettuando un generico riferimento alle “risorse naturali” sembra dare ingresso alla tutela civilistica anche a risorse naturali, come per esempio l'atmosfera, escluse dalla definizione di danno ambientale contenuta nella direttiva comunitaria. 

    La prima difficoltà interpretativa della disposizione sopra richiamata è data dalla necessità di coordinare il primo comma dell'art. 300 con la disposizione contenuta nel secondo comma dello stesso articolo, il quale riprende quasi letteralmente il testo dell'art. 2, comma 1, della Direttiva 2004/35/CE. L'incipit del secondo comma dell'art. 300, infatti, recita testualmente “Ai sensi della direttiva 2004/35/CE costituisce danno ambientale…”. Qual è la finalità di questo richiamo alla direttiva? Volendo dare un contributo interpretativo che tenti di salvare l'utilità della disposizione si potrebbe ritenere che il richiamo sia finalizzato a fornire criteri di corretta interpretazione della nozione di danno ambientale contenuta nel primo comma dello stesso art. 300; il secondo comma della disposizione citata, fornirebbe cioè indicazioni su quali siano le “risorse naturali” per le quali certamente trova applicazione la disciplina della Parte Sesta del D. Lgs. 152/2006.

    Accogliendo la tesi in base alla quale il legislatore italiano avrebbe adottato una definizione di danno ambientale più estesa di quella fornita dal legislatore comunitario resta la difficoltà di chiarire quali siano le “risorse naturali” e le utilità assicurate da quest'ultime per la cui tutela trova applicazione la parte sesta del D. Lgs. 152/2006. Si è già detto dalla possibile inclusione della risorsa atmosfera, così come di tutte le specie e gli habitat naturali anche se non espressamente tutelate dalla legislazione comunitaria. Ma si potrebbe ritenere che nella nozione di cui al primo comma dell'art. 300 possa essere ricompreso anche il paesaggio, o l'inquinamento elettromagnetico o acustico? 

    Tornando alla definizione contenuta nel primo comma dell'art. 300 costituisce danno all'ambiente il “deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto” delle risorse naturali. Sul punto il mutamento di rotta rispetto alla disciplina previgente è sostanziale. La suprema corte ha spesso sostenuto che per integrare il fatto illecito di cui all'art. 18 della Legge 349/86, che obbliga al risarcimento del danno, non è necessario che l'ambiente in tutto o in parte venga alterato, deteriorato o distrutto, ma è sufficiente una condotta sia pure soltanto colposa "in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge". Questo orientamento giurisprudenziale prende in considerazione il fatto che in caso di violazioni di norme di legge poste a tutela dell'ambiente possono sussistere sia danni istantanei, sia danni futuri anche legati a sequele di effetti lesivi permanenti. Al contrario, la nuova definizione di danno ambientale richiede non solo che un danno sussista, ma che sia anche significativo, appesantendo l'onere probatorio posto a carico del legittimato all'azione di risarcimento e dell'autorità competente all'azione di ripristino ambientale.

    Diversa parte della dottrina ha ritenuto che nel testo della parte sesta del D. Lgs. 152/2006, ed esattamente all'art. 311, secondo comma del Titolo III dedicato al “Risarcimento del danno ambientale”, fosse rintracciabile una seconda definizione di danno ambientale. La norma ultima citata recita testualmente: “Chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno all'ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato”.

    Certamente la formulazione testuale dell'art. 311 lì dove usa l'espressione “Chiunque….arrechi danno all'ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte” contrapposta alla formulazione dell'art. 300 dove si usa l'espressione “E' danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell'utilità assicurata da quest'ultima” può porre dubbi all'interprete in tal senso, ma ciò nonostante la teoria di una doppia definizione non è condivisibile. L'art. 311, infatti, non ha finalità definitorie, ma piuttosto indica quali siano i criteri di imputazione della responsabilità per danno ambientale in base ai quali chi non opera un'attività economica o, più esattamente, chi non rivesta la qualifica di “operatore” di cui all'art. 302, comma 4, del D. Lgs. 152/06, può essere chiamato a rispondere del risarcimento.

    Ad avallare questa interpretazione non vi è solo l'assenza nel testo dell'art. 311 di alcuna definizione di ambiente (e di danno all'ambiente), ma anche la sistemazione della disposizione nella Parte Sesta del D. Lgs. 152/2006. L'art. 300 “danno ambientale”, infatti, è contenuta nel Titolo I disciplinante l' “Ambito di applicazione”della parte sesta; mentre l'art. 311 è contenuto nel Titolo III “Risarcimento del danno ambientale”. Lo stesso art. 311, per la quantificazione del danno ambientale rimanda agli allegati 3 e 4 della parte sesta del D. Lgs. 152/2006, che indicano le misure cui attenersi per la riparazione del danno alle acque, al terreno ed alle specie ed habitat naturali protetti.





     

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