• PA - NULLITÀ - Nullità e inesistenza

    La nullità del provvedimento amministrativo

    La nullità del provvedimento amministrativo

    L'istituto della nullità del provvedimento amministrativo è disciplinato dall'art. 21‒septies della L. n. 241/1990, introdotto dalla Legge 11 febbraio 2005, n. 15.
    Ai sensi della citata disposizione «E' nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi previsti dalla legge.».
    La norma positivizza dunque quattro tipi di nullità: 
    1.nullità strutturale (“che manca degli elementi essenziali”);
    2.nullità per difetto assoluto di attribuzione (“che è viziato da difetto assoluto di attribuzione”); 
    3.nullità per violazione o elusione del giudicato (“che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato”);
    4.nullità testuale (“altri casi espressamente previsti dalla legge”).
    Rispetto al sistema della nullità di matrice civilistica, sono sostanzialmente due le differenze: per un verso, risulta invertito il rapporto tra la categoria della nullità e quella dell'annullabilità; per altro verso, nel diritto amministrativo non trova ingresso l'istituto della nullità c.d. “virtuale”.
    Per ciò che attiene al primo aspetto, in sede interpretativa si evidenzia che «le categorie della nullità ed annullabilità, quali vizi che inficiano un atto giuridico costituente manifestazione di volontà, si presentano nel diritto amministrativo in relazione invertita rispetto alle omologhe figure valevoli per i negozi giuridici di diritto privato, costituendo la prima l'eccezione rispetto alla seconda; ciò in ragione delle note esigenze di certezza dell'azione amministrativa, che mal si conciliano con la possibilità che questa possa restare esposta ad impugnative non assoggettate a termini di decadenza o prescrizione quale quella di nullità disciplinata dal codice civile, tanto è vero che il codice del processo amministrativo assoggetta la medesima azione ad un preciso termine decadenziale, sebbene più ampio di quello valevole per l'azione di annullamento.» (Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2012, n. 792).
    Ancor più efficacemente, la giurisprudenza ha chiarito che, «nell'ambito della invalidità del provvedimento amministrativo, l'illegittimità dello stesso (con conseguente sua annullabilità) costituisce la specie generale di invalidità, laddove le ipotesi di nullità, con riferimento alle categorie indicate dalla legge, devono essere intese come ipotesi residuali di invalidità dell'atto (Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2012, n. 1957). 
    Per ciò che attiene alla nullità virtuale, invece, si osserva che il legislatore, al momento di introdurre (con L. n. 15/2005) l'art. 21-septies, «tra le varie opzioni possibili - ossia tra quella di inserire nel sistema della patologia dell'atto amministrativo tutte le ipotesi di nullità (testuale, strutturale e virtuale) previste dall'articolo 1418 del codice civile e quella di ritenere sufficiente la categoria dell'annullabilità per quanto riguarda i rapporti amministrativi - ha scelto la soluzione di compromesso, ossia quella di escludere la nullità per contrasto con norme imperative di legge, giudicando tale categoria particolarmente pericolosa rispetto alle esigenze di certezza e di stabilità dell'azione amministrativa. […]. Pertanto, le ipotesi astrattamente riconducibili alla nullità c. d. virtuale vanno ricondotte al vizio di violazione di legge, atteso che le norme riguardanti l'azione amministrativa, dato il loro carattere pubblicistico, sono sempre norme imperative e quindi non disponibili da parte dell'amministrazione. Quindi esse si convertono in cause di annullabilità del provvedimento, da farsi valere entro il breve termine di decadenza, a tutela della stabilità del provvedimento amministrativo.» (Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2010, n. 1498).     

    La nullità strutturale

    L'ipotesi di nullità c.d. “strutturale” ricorre nel caso in cui l'atto amministrativo sia privo di uno degli elementi necessari perché lo stesso possa essere giuridicamente qualificato come tale: è evidente come questa fattispecie sia stata coniata sulla falsariga di quanto previsto dall'art. 1418 c.c. per il contratto, in combinato con l'art. 1325 c.c.
    Sul punto, la giurisprudenza ha di recente chiarito che, in questo caso, «l'essenza della nullità risiede nell'inconfigurabilità della...
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    La nullità per difetto assoluto di attribuzione

    La nullità per difetto assoluto di attribuzione rappresenta la categoria che, in subiecta materia, ha destato maggiori incertezze interpretative.
    In particolare, la dottrina e la giurisprudenza si sono più volte poste il seguente interrogativo: il concetto di “difetto assoluto di attribuzione” evoca l'ipotesi di incompetenza assoluta, quella di carenza di potere “in astratto”, o addirittura pure quella di carenza di potere “in concreto”?
    In premessa, giova chiarire che...

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    La nullità testuale

    L'ultima parte dell'art. 21-septies stabilisce che il provvedimento è nullo “negli altri casi espressamente previsti dalla legge”. 
    Pur essendo una categoria residuale, sono numerose le ipotesi di nullità testuale previste nell'ordinamento amministrativo.
    A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti fattispecie: 
    1.art. 11, comma 2, L. n. 241/1990: si prevede la nullità degli accordi endoprocedimentali privi della forma scritta ad substantiam;
    2.art. 52, comma 5, e 53,...
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